Социальная инженерия против бюджетной реформы

Тот факт, что  идеи Минфина по поводу повышения эффективности бюджетных расходов, а говоря проще, новой бюджетной реформы, не нравятся Минэкономразвития, – не новость. Официального отказа одобрить идеологию реформы, о котором сообщили «Ведомости» во вторник 9 марта, ждали уже больше месяца. Еще в конце февраля на Slon.ru был опубликован как бы промежуточный, рабочий отзыв Минэкономразвития, отправленный в правительство, и, судя по всему, логика ведомства не сильно изменилась за эти три недели. 

Перепалка, вполне подходящая под классическое определение «спора о всеобщем благе», идет между ведомствами уже два года. Но за обтекаемыми формулировками «мы за эффективность» и «а мы за еще большую эффективность» скрывается не терминологическая путаница, а братоубийственная война. Правительственные либералы двух разных изводов не могут найти согласия по ключевому вопросу: должны ли российское государство и федеральный бюджет становиться, соответственно, социальным инженером и его основным рабочим инструментом или нет? Еще грубее: нужно и можно ли хотеть резко изменить скорость и направление общественного развития или подстегнуть его в правильном направлении во имя благородных, но, возможно, ложных или быстро устаревающих целей? 

Минфин, либерал со стажем, смотрит на этот вопрос абсолютно традиционно, и, в некотором смысле, пессимистично: нет, не должны и не допустимо. В противном случае, расходы бюджета выйдут из под контроля, а аппетиты ведомств вырастут в геометрической прогрессии. Государство тратило слишком много, когда просто заказывало строительство кораблей или медицинских центров. Если позволить ему заказывать параметры социального развития и задавать его скорость, ведомства и регионы могут сойти с ума и захотят пробить в бюджете огромную брешь, которую не залатаешь. К тому же цели вместе с параметрами могут устареть раньше, чем будут достигнуты, а политическая и макроэкономическая ситуация могут измениться столь непредсказуемо, что и разговор об этих целях будет неадекватен. 

Поэтому сама идея предложенной Минфином бюджетной реформы, в общем, консервативна: улучшить то, что улучшали последние пять лет, а также навести порядок в распределении доходов и полномочий между центром, субъектами федерации и муниципалитетами. Примерно так: в рамках долгосрочных целевых программ сохранить систему формулировки целей сегодняшних ФЦП (построить  столько того и сего, посадить вот столько этого, произвести столько тонн мяса и литров молока), более грамотно распределив полномочия и деньги по всей системе. А также привести в порядок бюджетные взаимоотношения между органами власти, назначив главных ответственных и соисполнителей по каждой долгосрочной программе. Такая реформа, действительно, поспособствует и сокращению бюджетного дефицита, хотя бы за счет исключения самой возможности возникновения необеспеченных обязательств в бюджетах регионов. 

Однако к резкому, в разы, повышению эффективности расходов бюджета она не приведет. Ведомства, как и раньше, будут жить в системе «отчитался – получил», а цели их работы будут по-прежнему декларативны и не очень связаны с реальными задачами. Грубо говоря, занимаясь на словах «повышением уровня продовольственной безопасности» или «повышением качества оказываемых услуг», на деле они будут отчитываться за квадратные метры введенных в эксплуатацию коровников или новых расчетных центров имени «одного окна». 

Коллеги Алексея Кудрина из Минэкономразвития хотят и готовы пойти намного дальше. И на вопрос про инженерию и вмешательство отвечают однозначно: да. А иначе и смысла в социальных тратах или тратах на национальную экономику из бюджета просто нет. И поэтому подход Минфина никогда не встретит здесь понимания: показателей по реализации проектов или программ мало, уверены в ведомстве Эльвиры Набиуллиной. Минэкономразвития подходит к делу с ревностью и не боится простых детских вопросов вроде «Почему?» и «Зачем?». 

Без проверки каждой ДЦП или ФЦП на конечную, социальную целесообразность давать деньги просто преступно, уверены в Минэкономразвития. Та самая борьба с неэффективностью понимается здесь гораздо шире. Минфин против путаницы в системе распределения налогов или денег на реализацию ФЦП. Минэкономразвития хочет понять, а что даст стране эта самая ФЦП и что она сможет изменить к лучшему. Поэтому затевать бюджетную реформу, которая такие вопросы не ставит, не стоит. 

Традиционно воспринимаемые как либералы чиновники Минэкономразвития превратились в либералов какого-то нового типа. Они не просто готовы «залезть руками» в экономику, они хотят «залезть руками» и в общество. И требуют от составляемых ведомствами альтернатив/аналогов ДЦП – карт проектов основных направлений деятельности правительства – почти бихевиористской логики: стимул и реакция. Если внимательно прочесть проекты этих карт, то станет понятно, что они сверстаны именно как инструмент агрессивного социального менеджмента. И увязывают бюджетные деньги не с объемами построенного или произведенного, а с целями развития тех или иных общественных институтов или процессов. 

Хотите денег на укрепление семьи? – Снизьте количество разводов на тысячу браков с 560 до 538 за четыре года. Просите на реформу здравоохранения? – Количество граждан, удовлетворенных качеством медицинской помощи, нужно поднять с 44% до 48% опрошенных. Молодежная политика? Хорошо, но доля молодых людей, вовлеченных в реализуемые органами исполнительной власти проекты и программы, должна за четыре года вырасти до 30% в общем количестве молодежи. Деньги, таким образом, даются не сами по себе и не под объем капитального строительства, а под решение большой, всеми согласованной государственной задачи. 

Такой подход, с одной стороны, подкупает своей продуманностью и масштабом. Действительно, вроде бы абсолютно логично: если тратим, то должны понимать, зачем и почему. И что хотим, в конечном итоге, получить. Но, с другой стороны, слишком отдает доведенным до абсурда желанием идеологов «государства всеобщего благосостояния» не просто оплатить это самое благосостояние, но еще и немножко исправить и улучшить общество, его потребляющее, за его же общественный счет. Причем надежд на то, что это исправление и улучшение останется хоть в каких-то границах, нет и в помине: в отсутствие в Кремле, правительстве и в Госдуме правой оппозиции спор будет вестись не о том, вмешиваться или нет. А о том, какой ширины и глубины доступ к общественному организму нужно обеспечить, чтобы этот самый организм вел себя, как нужно, и рос с правильной скоростью.

Поэтому задавшись вопросом, за кого болеть в этом либеральном дерби, я рекомендую всем, как говорят, «людям доброй воли», болеть за Минфин. Реформа Кудрина оставит бюджетополучателей в привычных рамках освоения бюджетных средств и не превратит их, а главное, их ретивых региональных агентов-губернаторов, в охотников за головами и бойцов за «правильную» социологию. Некоторая свойственная мне как бывшему чиновнику доля скепсиса не позволяет поверить в то, что даже самые правильные цели социальной инженерии будут эффективно достигаться российской бюрократией. Но вот объекты регулирования в случае принятия проектов ОНДП в качестве основы бюджетной реформы будут вынуждено гораздо масштабней, а, значит, угроза, проистекающая от вмешательства в их мирную жизнь, – больше. Пусть бюджетные деньги поступают в экономику привычным порядком, при условии наведения порядка и в системе госзакупок, и оказания госуслуг. Но ни для первого, ни для второго рубить по социальной ткани бюджетным скальпелем и залезать к гражданам в постели и спортзалы не требуется. 

Однако делать прогнозы относительно этой битвы гигантов – дело неблагодарное. Стоит отметить, что робко высказанная вроде бы обеими сторонами надежда на кремлевский арбитраж вряд ли сбудется. На одном из первых экономических совещаний в этом году, которое состоялось 15 января, насколько мне известно, был поднят вопрос о бюджетной реформе, но президент изящно избежал необходимости принимать чью-либо сторону. А в перечне поручений по итогам совещания, который имеется в распоряжении Slon.ru, всем сторонам скопом (и Кудрину, и Набиуллиной, и куратору бюджетной реформы вице-премьеру Сергею Собянину) предписано всего лишь: «При разработке программы повышения эффективности бюджетных расходов обратить особое внимание на повышение роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития экономики при безусловном обеспечении устойчивости и сбалансированности бюджетной системы». 

Так что последнее слово здесь, как всегда, будет  за премьером Владимиром Путиным. И, собственно, кому, как не ему, решать, как именно бюджет будет работать на стратегию его имени. Пока премьер, видимо, хочет потянуть с решением. Понятно, что по целому ряду причин бюджет-2011 не будет революционным ни с какой точки зрения. Но в 2012-м, может, и получится определиться. Как раз станет понятно, насколько цели проектов ОНДП, прописанные как раз до 2012 года, можно достигать традиционными средствами.