«Бюджетные перспективы США столь ужасны, что реформы произойдут, – так или иначе»

Что делать с дефицитом |Уроки истории | Бюджетный дисбаланс | Три альтернативы

ЧТО ДЕЛАТЬ С ДЕФИЦИТОМ

[…] В США начинается эпоха главенства государственных финансов. Антикризисные бюджетные меры, растущие долгосрочные обязательства по программам социального и медицинского страхования, обилие других требований к федеральному правительству привели к резкому росту госдолга, который продолжится в ближайшие годы. Бюджетное управление Конгресса (CBO) прогнозирует, что в течение следующих 50 лет федеральный долг достигнет неприемлемого уровня, в 2–5 раз превысив совокупный национальный доход.

Из этого с неизбежностью следует вывод, что бюджетная политика США должна быть сфокусирована на замедлении роста долга и смягчении последствий этого роста. 

Мне кажется, что у нас есть лишь три пути дальнейшего управления национальным долгом.

Первый путь – худший с точки зрения долгосрочной стабильности, но, возможно, самый легкий в условиях краткосрочного политического давления. Он заключается в том, чтобы постучаться к центробанку с просьбой – или требованием – напечатать денег и купить на них разбухшие гособязательства.

Второй путь, возможно, более приемлем с политической точки зрения, однако представляет угрозу для экономики. Можно ничего не делать, пока внутренние и иностранные рынки готовы финансировать наши нужды, предоставляя займы, процентные ставки по которым неминуемо будут расти.

И третий, самый трудный и, вероятно, наименее приятный для политиков путь. Можно прямо сейчас принять меры по сокращению расходов и увеличению доходов, чтобы бюджет стал более устойчивым. 

Признаю, последний вариант требует непростого выбора и может в краткосрочной перспективе оказаться болезненным. Однако, на мой взгляд, это ответственный путь к устойчивому экономическому росту и стабильности цен. Альтернативные варианты неизбежно приведут к финансовому кризису и в долгосрочной перспективе обернутся более масштабными потерями национального дохода и богатства. 

Как именно в стране будут сочетаться меры в отношении расходов и доходов – решать Конгрессу и исполнительной власти. Я же как представитель центробанка обязан предугадывать и предотвращать возможные последствия бесконтрольного роста долга для монетарной политики. Перспективы бюджетной политики, несомненно, ставят под угрозу двойную цель ФРС – обеспечение стабильности цен и максимально устойчивого роста в долгосрочной перспективе. А значит, угрожают и ее независимости. […]

УРОКИ ИСТОРИИ

В истории много примеров того, как серьезные бюджетные трудности приводили к высокой инфляции. Кажется неизбежным, что, пытаясь залатать бюджетные дыры, правительства обращаются за помощью к центробанкам. В результате начинается слишком быстрый рост денежной массы, и в конечном счете – не сразу – высокая инфляция. Такой исход возможен, если центробанк не обладает автономией, или она нарушается [властями]. Множество (а может, и большинство) стран признают значимость и преимущества независимости центробанков. Однако из-за приоритета сиюминутных проблем над долгосрочными от этого принципа слишком часто отказываются в период обострения бюджетных трудностей.

Один из классических и часто упоминаемых примеров – немецкая гиперинфляция. И это не случайно. Когда в 1991 я был избран президентом ФРБ Канзаса, мой 85-летний сосед подарил мне немецкую купюру достоинством 500 000 марок. Он был в Германии во время гиперинфляции и рассказал мне, что в 1921 году на эту банкноту можно было купить дом. В 1923-м этого не хватило бы даже на буханку хлеба. Он сказал: «Я хочу, чтобы эта банкнота служила тебе напоминанием. Твоя обязанность – защищать стоимость [нашей] валюты». Эта купюра висит в рамке у меня в кабинете. 

Недавно кто-то написал, что я вспоминаю о гиперинфляции ради красного словца. Многие говорят, что в США такого никогда не случится. Я бы хотел спросить у этих людей: «Мог ли кто-нибудь поверить всего три года назад, что на балансе ФРС будут обеспеченные ипотекой бумаги на $1¼ трлн?» Вряд ли. Так что прошу прощения за напоминание всем о том, что даже самое невероятное становится возможным, когда экономика испытывает сильный стресс. […]

БЮДЖЕТНЫЙ ДИСБАЛАНС 

Сегодня США наслаждаются результатами политики, проводившейся в 1980-х для обуздания Великой инфляции. Уверенность в долгосрочной стабильности американской экономики и приверженности ФРС принципу стабильности цен поддерживают довольно высокий спрос на гособлигации США. Это позволяет правительству брать взаймы у собственного населения и остального мира по низким ставкам. Однако было бы неправильно принимать это как должное и ничего не делать с растущим долгом.

Хотя последние 30 лет были относительно стабильными (по крайней мере, до недавних пор), на более длительном отрезке наша история не столь утешительна. Со Второй мировой войны до наших дней номинальный федеральный долг вырос более чем в 30 раз. А уровень цен на фоне стабильного увеличения денежной массы вырос в 12 раз. Это огромный прирост, он привел к заметному снижению покупательной способности доллара. На эти моменты нужно обращать внимание, когда мы принимаем решения относительно бюджетной и монетарной политики. 

Наиболее острая проблема – размер дефицита. По оценкам CBO, дефицит достиг почти 12% ВВП в 2009 финансовом году, а в этом составит почти 8%. По историческим меркам это чрезвычайно высокий уровень. За всю историю США дефицит бюджета лишь несколько раз превышал 10% ВВП. Как правило, это происходило во время или вскоре после окончания крупных войн. 

Как ни опасен такой дефицит, еще больше тревожат долгосрочные перспективы федерального долга в условиях постепенного накопления дефицитов. Долгосрочные прогнозы CBO ясно показывают, что нынешняя бюджетная политика неприемлема. По одному из сценариев, «вертикальный старт» федерального долга, когда задолженность начнет расти без намека на стабилизацию, произойдет вскоре после 2020 года. К 2035 году долг федерального правительства достигнет 80% ВВП – выше он был лишь во время и сразу после Второй мировой (113% ВВП). По другому, более пессимистичному сценарию, вертикальный старт уже произошел, а к 2035 году федеральный долг вырастет до 181% ВВП.

Во многом проблема связана с быстрым ростом соцрасходов, включая социальное страхование и особенно медицину. По оценке Контрольно-счетной палаты США (GAO), текущая стоимость будущих расходов на все социальные программы в течение ближайших 30 лет превышает будущие доходы более чем на $50 триллионов. Это почти в четыре раза больше годового ВВП, что явно неприемлемо. 

Еще больше я беспокоюсь по поводу экономических перспектив страны из-за объема негосударственной задолженности. Как и госдолг США, задолженность частного нефинансового сектора устойчиво росла после Второй мировой войны. Она увеличилась с 40% ВВП в 1945 году почти до 175% в 2009. Все потребители и компании, являющиеся чистыми заемщиками, выигрывают от низких процентных ставок. И вот что еще важно: нельзя упускать из виду, что рост инфляции уменьшит реальную стоимость их долга. Значит, из-за большой задолженности частного сектора политическое давление на ФРС будет еще сильнее.

ТРИ АЛЬТЕРНАТИВЫ

[…] Я вижу лишь три варианта дальнейших действий в отношении нынешних и ожидаемых бюджетных дисбалансов. Хотя все они весьма болезненны, лишь третий позволяет устранить дисбалансы, не приводя к ускорению инфляции или финансовому и экономическому кризису.

Монетизация. Один из вариантов отношения к бюджетному дисбалансу для центробанка – уступить политическому давлению и монетизировать долг. Из-за роста госдефицита и долга в отношении к национальному доходу, как правило, повышаются и процентные ставки. В этом случае [власти] нередко требуют от центробанка удерживать ставки на низком уровне. Они призывают (или заставляют) его помогать рынкам удовлетворять потребности государства в финансировании. Если центробанк поддастся давлению, объем активов на его балансе увеличится, банковские резервы вырастут, и неизбежно увеличится денежная масса. Поначалу этот процесс часто кажется благоприятным. Но выходя из-под контроля, он практически всегда приводит к росту инфляции и, в конечном счете, потере доверия к [национальной] валюте и экономике. Знаменитый афоризм Уолтера Бэджета о банках в равной степени относится и к правительствам: сомнения в их устойчивости всегда появляются слишком поздно. К моменту их появления правительства и население уже вынуждены существенно и достаточно болезненно корректировать свой бюджет.

Пример политического давления на центробанк и инфляционных последствий монетизации долга – сегодняшняя Аргентина. Недавно президент Аргентины отправила в отставку главу центробанка за то, что тот не хотел пускать резервы центробанка на погашение госдолга. Сейчас инфляция в Аргентине составляет около 8% и, почти наверняка, вырастет еще сильнее. 

Политический тупик. Второй вариант – тупик, в котором могут оказаться бюджетные и монетарные власти. В этой тупиковой ситуации бюджетный дисбаланс продолжит расти, а независимый центробанк будет продолжать заботиться о долгосрочной стабильности цен. Сейчас правительство США находится в привилегированном положении и может брать взаймы по привлекательным ставкам. Бюджетные перспективы неизбежно лишат его этой привилегии, премия за риск по гособязательствам увеличится. А учитывая, что правительство конкурирует за средства с частными заемщиками, бюджетный дисбаланс может привести к росту реальной стоимости заимствований и капитала и для частного сектора. В итоге большой долг в сочетании с дорогими заимствованиями и капиталом замедлит экономический рост и подорвет доверие к долгосрочным перспективам экономики. Если оставить проблему госдолга без внимания, национальная валюта будет медленно, но неизбежно, слабеть, а доступ на глобальные финансовые рынки – закрываться. Со временем эта ситуация усугубится, что в конце концов приведет к финансовому и экономическому кризису.

В связи с этим интересен пример Канады первой половины 1990-х. В течение этого периода канадский федеральный долг вырос с 55% ВВП до примерно 70%. В то же время, в соответствии с совместным соглашением правительства и Банка Канады, центробанк добивался стабильного снижения инфляции с 3% в конце 1992 до 2% в конце 1995. Поскольку центробанк не смягчал монетарную политику, неприемлемый дефицит бюджета и госдолг привели к росту реальных процентных ставок. Хотя инфляция в Канаде в течение всего этого времени была ниже американской, канадцам, чтобы занять деньги, приходилось платить существенную премию за риск по сравнению с американскими ставками. Более того, постоянное давление испытывал и канадский доллар. Пострадала вся экономика: ВВП крайне вяло восстанавливался после рецессии 1990–91 гг., а безработица выросла до 12%. 

Экономическая ситуация повлияла на избрание нового правительства, которое убедительно пообещало сбалансировать бюджет. В последующие годы дефицит федерального бюджета резко снизился. Доходы выросли, госрасходы были существенно урезаны. К 1996 процентные ставки в Канаде опустились ниже аналогичных американских. Инфляция оставалась умеренной, рост реального ВВП ускорился, а безработица снизилась. 

Бюджетная дисциплина. Канадский опыт второй половины 1990-х наводит на мысль о третьем – единственно надежном – решении проблемы растущего бюджетного дисбаланса. Оно состоит в том, чтобы устранить причину дисбаланса, сохранив стабильность цен. Все согласятся, что именно этот путь – предпочтительный, но дьявол кроется в деталях. Во-первых, для этого нужна институциональная рамка, поддерживающая независимость центробанка. Это удержит бюджетное ведомство от обращения за помощью к ЦБ. Если власти все же попросят о ней, у центробанка будет больше возможностей сказать «нет». 

Политика ФРС в США начала 1980-х – яркий пример преимуществ, связанных с независимостью центробанка. В то время политика высоких процентных ставок, призванных снизить инфляцию, была крайне непопулярна и среди политических лидеров, и у широкой общественности. Но ФРС удавалось сохранять независимость и заботиться о долгосрочных целях. Это помогло снизить уровень инфляции и изменить психологию населения в части инфляционных ожиданий. В результате в США почти 30 лет была низкая инфляция.

Инфляция не может быть приемлемой альтернативой жесткому бюджетному управлению. Понимая это, правительство, столкнувшееся с ростом долговой нагрузки, должно разработать надежный долгосрочный план возвращения к сбалансированному бюджету. Этот план должен быть четким и иметь силу закона. А прогресс в его реализации должен быть измеримым, чтобы убедить рынки и общество в том, что страна хочет и может расплатиться с долгами стабильной валютой. 

Чтобы получить широкую поддержку, план должен быть справедливым: должно быть чувство, что общую жертву приносят все сектора экономики. Не вдаваясь в детали, можно сказать, что такой подход разочарует множество лоббистских групп. Для этого, к примеру, нужно взять под контроль целевые бюджетные программы, сократить субсидии разным отраслям экономики, решить проблемы банков и развеять ощущение, что Уолл-стрит отдают предпочтение перед Мэйн-стрит [финансовому сектору отдают предпочтение в сравнении с реальным]. В противном случае можно породить в обществе недоверие и скептицизм. Если оставить эти проблемы без внимания, можно лишиться общественной поддержки, столь нужной для принятия трудных решений, необходимых, чтобы сбалансировать федеральный бюджет.

В конце концов, легкого пути нет. Сейчас мы должны отказаться от неэффективного распределения ресурсов. Нельзя избежать временных трудностей, если мы хотим исправить фундаментальную ситуацию в экономике. Это неудобно с точки зрения выборов. Несомненно, ужасно, что [накануне выборов] по меньшей мере 10% работоспособного населения остаются нетрудоустроенными. Но выбор легкого пути сейчас приведет к тому, что через пару лет люди опять окажутся без работы, поскольку мы снова и снова пытаемся уклониться от трудных реформ. Разработка надежного плана управления долгом поможет быстрее восстановить доверие к нашей экономике и будет иметь большое значение для роста занятости и инвестиций. 

Как я упоминал вначале, бюджетные перспективы США столь ужасны, что реформы произойдут, – так или иначе. Бюджетная политика на скользком пути. Американское правительство обязано скорректировать план расходов и налоговые программы. Все очень просто. Если не принять упреждающие меры по исправлению будущего бюджета, Америка рискует сама себе подготовить почву для нового кризиса.

В конце концов, сильно несбалансированные госбюджеты неизбежно подвергаются корректировке: или под воздействием рыночных сил, или (что предпочтительнее) по воле [властей]. Разница между странами, пережившими бюджетный кризис и избежавшими его, заключается лишь в степени их дальновидности. Благодаря ей меры по исправлению ситуации принимаются до того, как их навяжут обстоятельства и рынки. Со временем в США начнутся масштабные и последовательные бюджетные реформы. Я очень надеюсь, что это произойдет задолго до того, как у кого-нибудь возникнет непреодолимое желание постучаться к центробанку. 

Автор – президент Федерального резервного банка Канзаса

Перевела Полина Воробьева

Оригинал текста