Учебник по госконтрактам, часть 2

2. СИСТЕМА ОЦЕНКИ

Любимая тема последнего времени. Предыстория вопроса проста: 94 Федеральный закон, который регулирует госзакупки, ограничил оценку по критерию «качество предложения (креатив) и квалификация участника (опыт, наличие специалистов)» 20% из 100% возможных. Первое время госзаказчики не мудрствовали лукаво, и в конкурсных документациях обычно присутствовали два критерия: 20% – «качество и квалификация» и 80% – «предлагаемая цена контракта». Однако ситуация привела к массовому демпингу со стороны малоизвестных, слабых и да просто фирм-однодевок, действительно нацеленных исключительно на хищение аванса. Кроме того, нередко работы, выполнявшиеся за счёт демпинга, не удовлетворяли Заказчика по качеству. Хотя формально работы выполнялись и в срок.

Поэтому у части госорганов возникла проблема, как повысить качество выполняемых работ, то есть, как обеспечить победу компаний, которые проведут работы на высоком уровне. И тогда государственные заказчики еще более внимательно прочитали ФЗ-94, который, кроме «качества и квалификации» и «цены», устанавливает следующие критерии: расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки выполнения работ, оказания услуг; сроки предоставления гарантий качества работ, услуг; объем предоставления гарантий качества работ, услуг. Понятно, что сроки эксплуатации и расходы на обслуживание к работам (услугам) не имеют никакого отношения. Зато остальные критерии начали эксплуатироваться вовсю. И настало людям счастье.

Срок выполнения работ, услуг

Понятно, что, в целом, полноценная PR или рекламная кампания занимает всё отведенное на нее время. Поэтому под критерий «сроки» начали выделять какой-либо отдельный этап или вид работ. Так, например, часто конкурсы на PR или рекламу предполагают разработку концепции, креатива. Вот и появляется в виде критерия оценки пункт: «срок предоставления концепции». И тут начинаются чудеса. Приведем несколько примеров:

1) Приснопамятный конкурс Федерального медико-биологического агентства на право заключения государственного контракта на размещение материалов в рамках реализации комплекса мероприятий по пропаганде массового донорства крови и ее компонентов в России на 2009 год. Вес критерия «срок выполнения работ» – 60%, «лучшее предложение – заявка с минимальным обоснованным сроком выполнения работ (в календарных днях)». Необходимо сделать: «Разработка проекта размещения материалов (медиастратегии) в рамках реализации комплекса мероприятий по пропаганде массового донорства крови и ее компонентов в России на 2009 год, включающего: перечень задач, типов целевых аудиторий, каналов и форматов коммуникации, описание механизмов работы с учетом результатов реализации комплекса мероприятий в 2008г.

Проект размещения материалов (медиастратегия) должна содержать методологию оценки эффективности предлагаемых мер и их влияние на достижение поставленных целей и задач».

Компания «ИнтерАвиаМедиа» обязуется выполнить эту работу за 1 час. Ее предложение сочли обоснованным, и конкурсная комиссия учитывала это предложение в расчётах как 1/24 календарного дня. Правда, 18 августа компания «Инваинжениринг», вышедшая с откровенно демпинговым предложением, добилась в ФАСе решения, что если написано «в календарных днях», то и надо считать в календарных днях, а не в долях дней. Так что, похоже, победителем признают все-таки «Инваинжениринг».

2) Конкурс Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ на право заключения государственного контракта на выполнение работ по проведению разработки и реализации мероприятий по информационно-пропагандистскому обеспечению федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 – 2015 годы». Вес критерия «срок исполнения работ» – 40%. Заказчиком по критерию «срок выполнения работ» оценивается срок разработки стратегии информационно-пропагандистской работы. ООО «Мосспортмедиагрупп» сразу прилагает стратегию информационно-пропагандистской работы к Конкурсной заявке и декларирует срок ее исполнения в 0 дней. Здесь складывается особенно интересная ситуация. Если считать, что расчётная формула оценки сроков – срок минимальной заявки/срок оцениваемой заявки*40 (вес критерия «срок»), – едина для всех участников, то у нас возникает недопустимое математическое действие «деление на ноль». В тоже время в конкурсной документации 40% описаны не как коэффициент, на который умножается частное результатов, а как «максимальное значение балла, которое присваивается Заявке с наименьшим сроком выполнения работ (В=40)». Тем самым, вроде бы, заявке со сроком 0 должен быть присвоен высший балл. Итоги конкурса должны быть подведены 28 августа, так что с нетерпением ждём, как Минспорт будет решать эту сложную математико-правовую коллизию.

3) Конкурс Федеральной службы по труду и занятости РФ на размещение государственного заказа на выполнение работы для государственных нужд по теме: «Реализация кампании по информированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Вес критерия «срок исполнения работ» – 30%. Естественно, оценивается наименьшее предложение в календарных днях. Должны быть выполнены 23 вида работ, в том числе «разработка сценариев аудио- и видеороликов, изготовление и тиражирование аудио- и видеороликов», «разработка эмблемы (герба) Федеральной службы по труду и занятости», её согласование, доработка, подготовка необходимых документов и передача их по доверенности в Геральдический Совет при Президенте РФ (г. Санкт-Петербург). Один из участников размещения заказа взялся выполнить все эти работы за 1 день. Естественно, возник вопрос о достоверности подобных деклараций. Вот, что ответила Федеральная служба по труду и занятости: «Что касается Вашего вопроса о рассмотрении конкурсной комиссией при подведении итогов конкурса достоверности информации о возможности выполнения большого объема работ первого этапа с высоким качеством в течение одного рабочего дня с учетом необходимых согласований с заказчиком, то сообщаем, что участники в своей заявке на участие в конкурсе продекларировали свое согласие и готовность оказывать предусмотренные конкурсом работы, услуги в соответствии с требованиями конкурсной документации и на условиях, которые представили в своем конкурсном предложении.

После подведения итогов заказчик передает победителю конкурса проект государственного контракта, который составляется путем включения условий исполнения контракта, предложенных победителем конкурса в заявке на участие в конкурсе.

В соответствии с пунктом 6.1 государственного контракта за невыполнение или ненадлежащее выполнение настоящего Контракта Стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями настоящего Контракта.

На основании пункта 8.1. статьи 9 Закона в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения принятых обязательств по государственному контракту исполнителем заказчик вправе расторгнуть государственный контракт и заключить его с участником конкурса, занявшим второе место».

То есть Комиссия заявляет, что она не оценивает достоверность представленных участником размещения заказа сведений, короче, верит их слову. Более того, формально она и права, именно к этому её обязывает часть 6 ст. 28 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». И в этом смысле победа «за один день» абсолютно законна.

Жаль только, что кроме Заказчика и Прокуратуры РФ никто не может проконтролировать – действительно ли все эти обязательства будут выполнены в один день?

Я не призываю пересмотреть итоги конкурса, проведённого Рострудом. Я всего лишь настаиваю на честной конкуренции и прозрачности конкурсных процедур, а так же на том, чтобы закон не создавал ситуации, при которой заказчик подсознательно запрашивает абсурдные вещи, а участник размещения заказа их выдаёт.

Сроки предоставления гарантий качества работ, услуг и объём гарантий качества работ, услуг.

Потрясающе интересный критерий, ибо каждый его трактует так, как ему хочется. Здесь у государственного заказчика два основных подхода:

1) под видом гарантий качества навязать исполнителю государственного контракта продолжение работ после завершения государственного контракта. Логика понятная. Госконтракт обычно заключается до конца года (исходя из правил бюджетного финансирования). Редко-редко, когда речь идёт о федеральной целевой программе или каком-либо ином долгосрочном проекте, где финансирование предусмотрено на несколько лет, объявляют конкурс на работы на несколько лет. Так было, например, по Всероссийской переписи населения. Но даже по приоритетным национальным проектам конкурсы разыгрывались каждый год. Поступление же бюджетных средств тоже подчиняется определенному ритму: пока будут выделены средства, пока пройдет бюджетная роспись и т.д. В общем, первую половину года конкурсы обычно не проводятся, а значит, госзаказчик сидит без PR-ного и рекламного сопровождения. Почему бы тогда не включить работы первого полугодия следующего года в контракт предыдущего года под видом сроков и объёмов гарантий качества?

И, соответственно, в конкурсных документациях появляются следующие формулировки:

А) Конкурс федерального медико-биологического агентства на право заключить государственный контракт на разработку и координацию реализации комплекса федеральных и региональных мероприятий по пропаганде массового донорства крови и ее компонентов в России на 2009 год:

«4. Объем предоставления гарантии качества работ: Гарантия безвозмездного информационного сопровождения и взаимодействия с представителями НКО, бизнеса, представителей региональной власти и потенциальными (первичными) донорами после реализации комплекса мероприятий в 2009 году: 25 баллов за взаимодействие с каждой группой, но не более 100 баллов.

5. Срок предоставления гарантии качества работ: – после реализации комплекса мероприятий в 2009 году: 25 баллов за каждые полтора месяца после 31.12.2009, но не более 100 баллов».

Б) Конкурс Министерства здравоохранения и социального развития РФ на право заключения государственного контракта на выполнение работ по разработке и реализации мультимедийного интернет-портала в рамках коммуникационной программы по формированию здорового образа жизни «Здоровая Россия» на 2009 год

«4.10.8. Оценка по критерию «Срок предоставления гарантии качества работ» производится следующим образом: Срок гарантии Исполнителя по безвозмездному обеспечению: работоспособности Интернет-портала, корректного функционирования специального программного обеспечения, разработанного в интересах заказчика, защиты от нежелательного вторжения и исправления программных ошибок, бесперебойного хостинга, обновления информационного наполнения всех разделов и подразделов Интернет-портала и обслуживания интерактивных сервисов сверх указанного в Техническом задании минимального срока предоставления гарантии качества (4 месяца с момента окончания срока действия государственного контракта) – 5% за каждый месяц, но не более 40%.

Максимальная оценка по критерию «Срок предоставления гарантии качества работ» – 40%».

2) После появления разъяснения Министерства экономического развития РФ №Д05-47081 (где было указано, что «содержание критерия «объем предоставления гарантии качества работ, услуг» в целях применения при оценке может включать в себя объем гарантии качества товара, работ, услуг, на который участник конкурса в случае заключения с ним государственного (муниципального) контракта принимает на себя обязательство по гарантии качества товара, работ, услуг, превышающей минимальный объем гарантии качества товара, работ, услуг, установленный в конкурсной документации. Под объемом гарантии качества товара, работ, услуг понимается совокупный объем расходов участника конкурса, с которым заключается государственный (муниципальный) контракт, который он осуществляет в случае наступления гарантийных обязательств». Соответственно, измеряется данный критерий «в валюте цены контракта»), начали появляться критерии гарантий качества, которые просто невозможно понять. Типичный пример – в конкурсе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по проведению мероприятий Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, направленных на создание условий и мотиваций для ведения и формирования здорового образа жизни на 2009 год: «3. Критерий «Объем предоставления гарантии качества работ» (К3): общее число баллов = 40. Под объемом гарантии качества работ понимается совокупной объем расходов участника конкурса, с которым заключается государственный контракт, который он осуществляет в случае наступления гарантийных обязательств. Измеряется данный критерий в валюте цены контракта». Далее авторы описывают расчёт формулы, где, в частности сообщают, что «максимально предложенный размер гарантийной суммы в процентах от цены государственного контракта, предложенной участником размещения заказа не должен превышать 100% от цены государственного контракта предложенным участником размещения заказа» и в тоже время «за предложенный размер гарантийной суммы более 100% участник размещения заказа получает максимальное количество баллов». Как говорили классики, «без пол-литра не разобраться».

3) Появляются и технические задания, где гарантии объема качества, по сути, сводятся к количественным и качественным характеристикам, то есть, например, «число вышедших в СМИ материалов не менее…», «число посетителей сайта не менее….». Строго говоря, ничто не мешает авторам конкурсной документации просто сформулировать соответствующие характеристики в техническом задании, а не приплетать сюда гарантии качества.

Сроки и объёмы гарантий качества как правовая норма предполагают наступление гарантийного случая, но в большинстве услуг, да и работ, реализуемых в ходе пропагандистских и рекламных кампаний, он и не может наступить. Предположим, исполнитель некачественно провёл мероприятие или не провёл его вообще. Ситуация по сути банальная – не принимайте у него работы. Не вышло нужное число статей – не принимайте работы. И так далее, и тому подобное. Причём здесь сроки и объёмы гарантий качества?

Напомню, с чего всё начиналось: с желания избавиться от демпинга. В принципе, предполагаемая схема была простая: 20% – функциональные и качественные характеристики, квалификация участника; 20% – сроки выполнения работ; 20% – сроки гарантии качества; 20% – объемы гарантии качества; 20% – цена. Параметры под сроки работ, сроки гарантий и объемы гарантий закладывались таким образом, что все участники конкурса выходили с одинаковыми показателями, которые приносят максимальное количество баллов, они, по сути дела, сокращались, и в итоге соотношение «цена/качество» оставалось 20 на 20, а не 80 на 20. Такая ситуация, с одной стороны, защищала от демпинга, с другой стороны, обеспечивала соревновательность процедуры, хотя и ухудшала её прозрачность. Понятно, что качество – вещь субъективная, и на итоги голосования в этом плане, наверное, можно и повлиять. Тем не менее, данная ситуация устраивала и участников размещения заказа, и государственного заказчика.

Однако, как нередко у нас происходит, началось злоупотребление найденными лазейками. И вот уже критерий срока выполнения одного вида работ или одного этапа работ превращается в ведущий, его весовой коэффициент достигает 30, 40, а то и 60%. По сути, это означает, что скорость написания, например, «концепции» важнее для государственного заказчика, чем ее стоимость, чем ее качество, чем квалификация исполнителя. Главное – чтобы быстро написали концепцию или план размещения рекламных материалов. Не кажется ли вам это несколько неадекватным?