Минобрнауки на рынке бюджетных ресурсов

«Один закон о госзакупках наносит ущерб экономике больше, чем все «басманное» правосудие», – заявил не так давно Анатолий Чубайс, фактически связав сдерживание развития хайтека с «некомпетентностью» законодателей, принявших четыре с небольшим года назад закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (№ 94-ФЗ от 21 июля 2005 года).

Выступление тяжеловеса российской политики и экономики на конференции, посвященной итогам двух лет работы ГК «Роснанотех», прозвучало в унисон с проявившейся активностью Минобрнауки России, направленной на очередную корректировку закона, который за истекший период уже и без того трижды перекраивался по новым лекалам (редакции федеральных законов от 31.12.2005 № 207-ФЗ, от 27.07.2006 № 142-ФЗ и от 20.04.2007 № 53-ФЗ).

Действующий закон направлен на обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов в целях определения лучших условий исполнения государственных и муниципальных контрактов. Основная цель закона – развитие конкуренции и обеспечение экономии средств государственного бюджета, что уже подтверждено фактической правоприменительной практикой.

Существующая система оценки и сопоставления «нировских» заявок, подаваемых участниками-претендентами конкурса в соответствующие органы государственной и муниципальной власти, укрупненно предусматривает два агрегированных критерия: объективный и субъективный.

Первый – это цена и сроки, за которые участник конкурса берется выполнить работу. Вес «цены и срока» в сумме не может быть ниже 55% при проведении оценки и сопоставления заявок конкурсантов. Именно эти критерии имеет право рассматривать и Федеральная антимонопольная служба в случае, если проигравший претендент посчитал свои права нарушенными, а оценку своей заявки несправедливой.

Второй критерий – качество заявки и квалификация исполнителя – является по сути субъективным, поскольку плохо поддается формализации. Члены конкурсной комиссии на основе собственных представлений и предпочтений выставляют баллы конкурсантам, одних выводя в верх «рейтинга», других – в низ.

Практика показывает, что при участии в конкурсе двух претендентов компания, предложившая меньшую цену и меньшие сроки реализации проекта, вполне может выигрывать конкурс (хотя и не всегда). В случае, если претендентов три и больше, шансы компании с меньшей ценой и сроком фактически оказываются равными нулю, если компания не является «своей» для заказчика.

Собственно говоря, четырехлетняя практика применения закона как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципалитетов в части НИРов и ОКРов наглядно демонстрирует, что такая шкала оценки если и не позволяет реально побеждать наиболее компетентным компаниям-участникам такого рода конкурсов, если они не являются «своими» и заранее не договорились с заказчиком, то позволяет существенно экономить бюджетные средства. Даже потенциальные победители, имеющие подобного рода «конкурентные» преимущества в виде наличия «входа» к заказчику, вынуждены прибегать к тому, чтобы хотя бы несущественно снижать цену предложения своей заявки. Ценообразование на научный и научно-технический продукций – вопрос сложный. Это не гайка или шуруп массового производства, единица стоимости которого хорошо просчитывается. Как правило, каждая работа по НИР является уникальной, а цена – вариативной. Это позволяет недобросовестному чиновнику завышать цену на десятки процентов, а то и в разы понятно для каких целей. И только конкурс, увязывающий оценку цены с качеством работы, способен определить, сколько она реально может стоить. Не будь критерия «цены спроса», чиновный заказчик может назначать «цену предложения» административным порядком какую угодно высокую, что опять же и показывает имеющийся четырехлетний опыт. Так, по данным Федеральной антимонопольной службы, экономия бюджетных средств, полученная в результате реализации ФЗ «О размещении заказов…», составила в 2008 году около 260 млрд рубю., в 2007 году – 168 млрд руб., в 2006 году – 106 млрд руб. То есть за три года министерства и ведомства фактически завысили «цену предложения», по которым были готовы купить для госнужд работы, товары или услуги на сумму свыше полутриллиона бюджетных рублей!!!

Между тем Минобрнауки России не устраивает нынешняя система конкурсов по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам, в частности, «из-за срыва выполнения НИР неквалифицированными исполнителями и демпинга при размещении заказов, в первую очередь, по крупным НИР» (последний «аргумент» – это как раз то, ради чего закон и принимался). Вероятно, такая практика есть, но обществу неизвестны такие случаи, когда бы ведомство из-за некачественной работы исполнителей НИОКРов отказывалось платить исполнителю или подало на него в суд. Не было и публичных разбирательств (с привлечением прессы), когда бы какое-либо ведомство отказывалось оплачивать исполнителю работы выполненные некачественно или не в срок. В любом случае у заказчика есть множество способов, помимо гражданско-правовых, воздействовать на недобросовестного исполнителя. А единичность недобросовестных исполнителей никак несопоставима с общей бюджетной экономией, о которой сказано выше.

К действующей системе Минобрнауки предлагает дополнительно ввести некие предквалификационные требования, позволяющие отсекать ненужных участников от конкурса. А уже допущенные снова будут оцениваться по критерию «квалификация» (дублирование). Неотсеянные на первом этапе «не свои» будут отсечены на втором. Это, на наш взгляд, не просто ограничит конкуренцию на рынке бюджетных ресурсов для исследовательских и аналитических компаний, который за последний 4 года только начал формироваться, но вовсе сведет эту конкуренцию к нулю. А уж тут любое повышение цен торгов на НИРы, так как «для недобросовестного государственного заказчика в этом случае не возникает «рисков» снижения цены контракта на НИР до оптимальной», что в свою очередь – прямая дорога к коррупции в еще больших масштабах.

Конечно, закон о госзакупках далеко не идеален. И если уж менять систему оценки и сопоставления заявок, то не таким образом, чтобы разрушать конкурентную среду и создавать дополнительные административные ограничители на этом поле. Напротив, необходимо либо создавать стимулы для привлечения новых игроков – например, через увеличение веса при оценке и сопоставлении заявок критерия «цена». Многие региональные администрации уже идут по этому пути при проведении конкурсов по НИРам («вес цены» составляет 80%). Либо, если уж вводить «предквалификационные требования» на первом этапе оценки заявок, то совсем исключать этот «дублирующий» критерий из последующей оценки. Если квалификационные характеристики удовлетворяют заказчика на первом этапе, то на втором должна быть уже исключительно ценовая конкуренция.

Конечно, закон о госзакупках имеет дыры, которые надо устранять и применительно к НИРам. Любой экономический агент, не только компания, но и орган власти, адаптируется к правовым нормам, к новым законам. Нашли в 94-м законе своего рода «дыры» и органы власти. Так, принятие закона преследовало основную цель – получить товар (работу, услугу) для государственных и муниципальных нужд лучшего качества и по наименьшей цене. У нашего института был опыт участия в одном из конкурсов Минсельхоза, который официально признал нас предложившим лучшее качество (по оценке Конкурсной комиссии Минсельхоза) и наименьшую цену среди всех иных участников (почти на 6 млн меньше, нежели победитель). Но при этом конкурс мы проиграли. Причина была простой – вся работа была разбита на некие виды работ. И при оценке помимо общей цены и качества работ учитывалась еще и так называемая «цена единицы работ» (стоимость одних видов работ почему-то учитывалась, других – нет). Жалоба в Федеральную антимонопольную службу была удовлетворена. ФАС посчитал:

1. Критерий «цена единицы работ» может устанавливаться только в отношении конкурса проводимого на выполнение технического обслуживания и на ремонт техники в силу статьи 28 закона «О госзакупках…»

2. Если каким-то конкурсантом качество работ предложено наилучшее и цена наименьшая, то этот конкурсант и должен победить. Тем не менее, судебные инстанции отменили решение антимонопольщиков на основании того, что закон не запрещает делить работу на отдельные компоненты и оценивать только ее отдельные виды, то есть «цену единицы работы» не только в отношении техобслуживания и ремонта техники, но и НИОКРов.

То есть Минсельхоз, выбирая для выполнения НИРа конкурсанта, предложившего наибольшую общую цену и худшее качество, с точки зрения закона, был совершенно прав.

Так что искать нужно не там, где светло, а там, где что-то потерял, даже если там непролазная темень. Судя по дискуссиям, которые прошли на рабочей группе, Минэкономразвития России и Федеральная антимонопольная служба от предложений Минобрнауки не в восторге, аплодисментов не слышно. Не поддерживает возможные «нововведения» и ОПОРа. Дай бог, они не пройдут.